Sla het menu over en ga direct naar de content van deze pagina. Sla het menu over en ga direct naar zoeken.
Cordaid EN

Bram Jansen over de permanente rol van vluchtelingenkampen en de invloed hiervan op de regio

Bram Jansen is universitair docent aan Wageningen University bij de vakgroep Sociologie van Ontwikkeling en Verandering. Met zijn achtergrond in de Culturele Antropologie deed hij etnografisch onderzoek naar humanitaire hulp, crisissituaties, vluchtelingen en gedwongen migratie, voornamelijk in Oost- Centraal en de Hoorn van Afrika.

Afgelopen jaar is je boek over het Keniaanse vluchtelingenkamp Kakuma gepubliceerd, gebaseerd op je promotieonderzoek. Hierin schrijf je over het permanente karakter van het kamp, zoals een stad. Wat was de aanleiding en het doel van je onderzoek?

‘Doel was om een langzame, organische ontwikkeling van een vluchtelingenkamp – bedacht als tijdelijke opvang – te theoretiseren en te analyseren.

Het kamp verandert van vorm en begint te lijken op een settlement. Weliswaar informeel, want formeel wordt het nog steeds als kamp gezien. Ik maak ook de vergelijking met andere urbane omgevingen, zoals Nairobi, waar twee derde van de stad als informele slum beschouwd zou kunnen worden. Toch wordt dat een stad genoemd.

Ik werp een andere blik op de alledaagse samenkomst van mensen, diensten en praktijken in formeel gesproken een vluchtelingenkamp. Maar zonder het label vluchtelingenkamp blijft een stedelijke, slumachtige omgeving over. Zo’n stedelijke ontwikkeling gebeurt al decennialang ook in andere kampen, volgens gelijksoortige processen.

Aanleiding is dat organisaties, overheden en donoren en andere partijen de verstedelijking van zo’n vluchtelingenkamp langzamerhand gaan omarmen. Het vermogen van zo’n plek om iets meer te worden dan een tijdelijke wachtplek, zorgt ervoor dat het informele karakter van het kamp langzamerhand formele trekjes krijgt. De politiek heeft daarbij ook een vinger in de pap. Sommige instanties willen bijvoorbeeld voorkomen dat mensen verder migreren. Ze willen het kamp optuigen tot een ‘opvang in de regio’. Deze formele karakterisering gebeurt met een distinctieve, humanitaire ordening. Daarom noem ik het humanitarian urbanism (humanitair urbanisme). Dat betekent een architectuur en een vorm van (ruimtelijke) ordening, waarin mensen zich verhouden tot elkaar en tot het kamp, maar waarin permanente humanitaire hulp is, als een soort overheid. Die rol wordt solide, ook al is die onderhevig aan veranderingen door de komst van nieuwe partijen. Tegelijkertijd blijft de voorwaardelijkheid van ‘humanitair’ – behorend bij zo’n kamp – bestaan.

 

“Als humanitaire hulp jaar na jaar wordt voortgezet, is de hulp een directe overheid geworden.”

 

Door zo’n proces te beschrijven, laat ik deze trend zien. Ook beschrijf ik hoe dit op allerlei plekken gebeurt. De trend leidt tot een nieuwe stedelijke context, waarin internationale organisaties permanent op de plek opereren.’

Enerzijds heb je het dus over de solide rol van humanitaire actoren. Anderzijds schrijf je over de rol van (internationale) ontwikkelingssamenwerking in het managen van zo’n langdurige vluchtelingensituatie. Hoe zie je deze laatste rol?

‘Impliciet heb ik het over de rol van internationale ontwikkelingssamenwerking. Het komt er op neer, dat vanuit dit perspectief humanitaire hulp geen hulp meer is, maar als overheid is geworden. Deze richt zich op bestuur (governance), geeft vorm aan hoe zo’n stad beweegt en aan wat mensen daar al dan niet kunnen doen. Hulporganisaties, die met jaarbudgetten werken, denken in eerste instantie: dit is tijdelijk. Maar als deze hulp jaar na jaar wordt voortgezet, is de hulp een directe overheid geworden, of een management.

Op allerlei plekken, bijvoorbeeld in Zuid-Soedan of Somalië, waar langdurige crises en langdurige hulp speelt, blijkt dat oorspronkelijk tijdelijke hulp na twintig jaar permanent is geworden. Humanitaire organisaties blijven met een jaarbudget werken en beseffen pas achteraf dat ze jaar na jaar hulp hebben gegeven. Zij zijn consequent tegen encampment (kampement, oftewel mensen langdurig in een kamp laten verblijven). Maar door lang hulp te blijven geven, zorgen ze daar zelf voor.

Deze tweeslachtigheid hoort wellicht bij hedendaags humanitarisme. Noodhulp is dan geen noodhulp meer, maar overstijgt de tijdelijke assistentie om vervolgens terug te komen naar een normaliteit. Het is een directe sturing met de bedoeling om een samenleving te veranderen, zoals onderwijs, sociale relaties en genderkwesties. Daarmee laat je elementaire principes als neutraliteit los. De aanwezigheid van humanitaire organisaties verandert levens ingrijpend. Door activiteiten op korte termijn werken ze impliciet, onbedoeld en onbewust mee aan de lange-termijn architectuur van encampment. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het bouwen van steeds betere klinieken en door het onderwijs almaar verder te verbeteren, of überhaupt aan te bieden aan kwetsbare groepen.

 

“Ik vraag me af of het steeds een beetje leefbaarder maken van zo’n kamp niet hetzelfde is als praten over containment in de regio. Je bouwt een almaar mooier kamp, met een mooier aanzicht, waar mensen soms twee generaties wonen.”

 

Dat is ontwikkelingswerk in plaats van noodhulpverlening. On the ground, op plekken van aanhoudende crises, verworden de humanitaire organisaties op lange termijn tot organisaties die nauwelijks ander werk doen dan ontwikkelingsorganisaties. Deze langdurige aanwezigheid ontstaat impliciet, want de gedachte van veel overheden die zo’n kamp op hun grondgebied tolereren, is dat zo’n kamp op een gegeven moment weer weg moet: het zou er niet moeten zijn, en de mensen die er wonen moeten uiteindelijk weer weg. Tegelijkertijd laten zij wel donoren met hun miljoenen binnenkomen.

Wat brengt die hulp tot stand? Wat zijn onbedoelde effecten ervan op de langere termijn? In het kamp ontstaat een stedelijkheid, die distinctief humanitair is. Daarbij is het beleid van de humanitaire overheid richtingloos totdat een overheid zegt ‘het kamp moet dicht’ of ‘het kamp mag een stad zijn’.

Deze trend zullen we in de toekomst vaker gaan zien. Bijvoorbeeld als de Erdogan-regering een miljoen mensen wil gaan terugsturen naar de safe-zone in Noord-Syrië. Daar zullen ook accidental cities gaan ontstaan. De algemene reactie zal zijn dat dat slecht is. Maar de VN en ngo’s doen het al jaren. Ik vraag me af of het steeds een beetje leefbaarder maken van zo’n kamp niet hetzelfde is als praten over containment in de regio. Je bouwt een almaar mooier kamp, met een mooier aanzicht, waar mensen soms twee generaties wonen. Volgens diverse bronnen is zo’n kamp een plek waar mensen kunnen wonen, waar ze naar school of zelfs naar de universiteit kunnen gaan en waar ze een bedrijf kunnen opzetten. Anderzijds is het ook een geparkeerd leven, maar is er mobiliteit van mensen naar andere plekken, zoals steden in de regio of Het Westen.’

 

“Humanitaire organisaties moeten kritisch zichzelf bevragen. Waar word je voor ingezet?”

 

Is containment, het blijvende karakter van vluchtelingenkampen in de regio, een goede ontwikkeling?

‘Er zijn geluiden waarbij zulke kampen worden gezien als duurzame oplossingen in zichzelf, dus als aanvulling op repatriëring, resettlement (herhuisvesting) of integratie. Ik vraag me af of dit goed is.

Enerzijds kan het als excuus worden gebruikt om de Europese grenzen te sluiten. Want je zegt daarmee: ‘Er is daar een heel mooi kamp. Dat hebben we zo goed ingericht, dat jullie niet over de Middellandse Zee hoeven te komen’. Humanitaire organisaties moeten kritisch zichzelf bevragen. Waar word je voor ingezet? Wat betekent dat op de langere termijn? Is dit werkelijk een humanitaire situatie? Of is het bewust gecreëerd en in stand gehouden door overheden om mensen op te sluiten?

Anderzijds zou je kunnen zeggen dat zo’n kamp hoge noden kan oplossen. Alleen al in de regio Oost-Afrika en West-Afrika is zoveel migratie te verwachten – ook door klimaatverandering –, dat een kamp een oplossing kan bieden. Je zou creatief moeten kijken welke rol de veranderende internationale gemeenschap heeft in het inrichten van zulke kampen. Bijvoorbeeld de gemeentes Den Haag, Almere en Amsterdam hebben projecten om met onder andere waterbedrijven, sanitaire bedrijven en afvalverwerkingsbedrijven het Jordaanse kamp Zaatari, en informele kampen in Libanon te ondersteunen.’

Brengt zo’n kamp ook economische ontwikkeling aan de regio?

‘Ja: informeel en vroeger vooral anekdotisch. De kampen worden wel drivers for development (aandrijvers van ontwikkeling) genoemd. Van Dadaab, in Kenia, is al jarenlang bekend dat het kamp meer geld de gemeenschap inpompt, dan andersom. Dit soort kampen in marginale regio’s trekken werkzoekenden, handel, innovatie en creativiteit aan, zoals steden ook doen, maar dan informeel en illegaal. Met het beeld van zo’n kamp als dynamische plek komt ook een vorm van privatisering kijken. Er worden andere partijen bij betrokken, waaronder gemeentes en (water)bedrijven, banken en telecomproviders. In de eerste instantie zal de werkgelegenheid informeel en ongereguleerd zijn, zoals bijvoorbeeld in Kenia. Daar zegt de overheid: mensen zitten in een kamp, dus ze mogen officieel niet werken. Te verwachten is dat dit gaat formaliseren, zodat bedrijvigheid met belastingafdracht zal gaan plaatsvinden. Dan vraag je je af, is dat nog een kamp?’

 

“Het risico is dat humanitaire organisaties vergeten dat het gaat om het beschermen van de meest kwetsbaren.”

 

Zie je daarbij nog problemen?

‘Ja. Hoe verhoudt dit zich tot de aanvankelijke doelstelling van de internationale gemeenschap om mensen te beschermen die op de vlucht zijn? Welke vrijheden worden er aan banden gelegd? Als de focus ligt op het verbeteren van de bescherming en opvang van vluchtelingen en ontheemden in de regio, wat ontzeg je dan de mensen met een legitiem recht op internationale bescherming? Deze vragen spelen des te meer als het creëren van een goede opvang in de regio als legitimatie wordt gebruikt om Europa te sluiten voor vluchtelingen en migranten.

Wat gebeurt er met de allerarmsten, ongeletterden of gewonden die niet mee kunnen doen met de economische bedrijvigheid? Hoe gaan humanitaire organisaties mee in deze hype, zeker gezien de huidige grote migratiekwestie? Het risico is dat zij vergeten dat het gaat om het beschermen van de meest kwetsbaren. Terwijl deze grote, kwetsbare groep buiten zicht blijft van privatisering en succesverhalen van zulke kampen.

Ook de relatie tussen de gastgemeenschap en vluchtelingen is een essentieel vraagstuk. Op veel plekken in Oost-Afrika en elders is te zien dat vluchtelingenkampen en diensten zijn opgebouwd in een regio die zo gemarginaliseerd is, dat vluchtelingen binnen een jaar beter af zijn dan de lokale burgers. Dit leidt tot geweld en tot opnieuw aandacht voor humanitaire bescherming van de vluchtelingen, als slachtoffers van dat geweld.

Het gebeurt dat er geïnvesteerd wordt in de regio buiten zo’n kamp, in eerste instantie als verzachting van mogelijke spanningen. Oogmerk is dat het kamp kan bestaan en dat ook de gastbevolking nieuwe voorzieningen kan gebruiken. Van die mitigatie is beleid gemaakt: als er een school in het kamp wordt gebouwd, wordt er ook een naast gebouwd.’

Een link die vaak wordt gelegd, ook door de Nederlandse overheid, is tussen ontwikkelingssamenwerking en migratie: door in te zetten op het verbeteren van leefomstandigheden in het land van herkomst, zou migratie naar Europa worden gestopt. Hoe zie jij die relatie?

‘In de link tussen ontwikkelingssamenwerking en migratie zit de aanname dat migratie gestopt kan worden door ontwikkeling. Terwijl er een hele academische school is die dit ontkent en omdraait. Zij zeggen: meer ontwikkeling creëert juist meer verlangen; beter opgeleide mensen willen juist migreren.

Dat roept de vraag op: wat brengt ontwikkeling teweeg in landen waarin je door die ontwikkeling mogelijk een middenklasse creëert met wensen om mee te willen doen aan de globalisering? Het is een gemakzuchtige gedachte om te denken dat hulp aan bijvoorbeeld Libië ertoe zal leiden dat mensen daar blijven.

 

“De huidige migratiedeals met landen als Libië, Turkije, of Mali, bedoeld om aan de randen van Europa mensen tegen te houden, zijn heel paradoxaal.”

 

Dit geldt wellicht ook voor vluchtelingenkampen: de contacten tussen bijvoorbeeld diaspora in Europa en vluchtelingen die van hen geld ontvangen kan het verlangen om verder te migreren aanwakkeren. Met geldovermakingen van de diaspora zullen mensen misschien een bedrijfje opzetten in het kamp, maar tegelijk zal het verlangen ontstaan om door te reizen naar Europa, naar een ‘echt Westers bestaan’.

De huidige migratiedeals met landen, zoals Libië, Turkije, of Mali, om aan de randen van Europa mensen tegen te houden, zijn heel paradoxaal. Daar schuilt ook veel macht achter, bijna op een koloniale manier. Het gaat om macht over wat mensen daar zouden moeten aspireren, over hoe ze zouden moeten leven en waar ze heen zouden mogen migreren. Die aspiraties worden met dit soort links tussen migratie en ontwikkeling ondermijnt. De onderliggende machtsdynamieken en geopolitieke verhoudingen worden vergeten. Dat de politiek die deals promoot, is logisch. Maar humanitaire organisaties zouden kritisch moeten reageren op waarvoor ze worden ingeschakeld. Ook moeten ze deze dilemma’s blootleggen in de media.’

Vaak worden Afrikaanse landen als Oeganda aangehaald als erg progressief in de opvang van vluchtelingen uit buurlanden. Hoe zie jij dit?

‘Oeganda heeft hierbij twee gezichten: het lijkt nieuw beleid, maar dat is niet zo. Voor de jaren negentig vorige eeuw was het beleid al heel coulant. Het land heeft een van de oudste kampen ter wereld. Het bestaat sinds 1956 en is nog steeds een kamp. Het is een vruchtbaar gebied, waar mensen stukken land hebben gekregen en landbouw mogen bedrijven. Maar het is wel altijd een kamp gebleven. Als Oeganda zo tolerant is, zou je verwachten dat dit kamp op een gegeven moment een dorp of stad wordt en dat mensen integreren. Maar mensen blijven er vluchtelingen, want er is geen integratie en men blijft de plaatsen besturen als kamp.’

 

“Elke progressieve vorm van nadenken over het oplossen van langdurige vluchtelingensituaties zou moeten leiden tot het opheffen van zo’n kamp, zodat het een stad of een dorp wordt.”

 

Wat is jouw definitie van kamp?

‘Daarmee bedoel ik dat het een scheiding is, al dan niet met muren of een hek. Het is een constructie waarbinnen mensen verblijven. Die scheiding heeft een machtsfunctie om vluchtelingen niet tot de gewone burgermaatschappij toe te laten. Elke progressieve vorm van nadenken over het oplossen van langdurige vluchtelingensituaties zou in mijn ogen moeten leiden tot het opheffen van zo’n kamp, zodat het een stad of een dorp wordt.

In veel gevallen is er meer economie, bedrijvigheid en interactie tussen kampen en de omgeving dan we vaak vermoeden. Dat is het organische proces wat ik beschrijf in mijn werk. Dit idee wordt echter dusdanig omarmd, dat kampen op een manier worden ingericht dat die bedrijvigheid wordt gefaciliteerd. Het lijkt een oplossing in zichzelf te worden. Maar dat is alleen zo als de grenzen op een gegeven moment vervagen en oplossen. Zo lang deze grenzen blijven bestaan, blijft het een kamp.’

Hoe vind je het idee om elk jaar 10% van de vluchtelingen uit kampen te hervestigen?

‘De vraag is of dit goed is. Hoe meer hervestiging vanuit kampen plaatsvindt, hoe meer mensen dit aantrekt, zo blijkt uit veel onderzoek. Daar zitten veel onbedoelde gevolgen aan. De mensen die het redden, zijn blij, en beginnen bijvoorbeeld met geldovermakingen. Maar zij die niet worden verplaatst, zitten er maar. Het is dus niet zomaar een oplossing. Mensen zullen er namelijk alles aan doen om zich te profileren als minderheid, als kwetsbaar. Dit brengt van alles te weeg onder mensen, zoals allerlei verlangens, onrust en impliciete beloften.

Gaandeweg is geleerd dat herhuisvesting problematisch is. Bijvoorbeeld door op basis van etniciteit minderheidsgroeperingen aan te wijzen in gebieden waar mensen als het ware kunnen spelen het hun etniciteit. Proefondervindelijk is dit beleid sterk afgezwakt. Een betere optie zou zijn om legale migratieroutes te creëren en extra werkbeurzen en greencards beschikbaar te stellen.

Dit interview is afgenomen binnen het MIND-project. MIND staat voor ‘Migration, Interconnectedness, Development’ en is een driejarig project dat medegefinancierd wordt door de Europese Commissie. In dit project werkt Cordaid samen met 11 Europese Caritas-partners, met als doel bewustwording te creëren onder beleidsmakers en het publiek over de link tussen migratie en ontwikkeling.