Sla het menu over en ga direct naar de content van deze pagina. Sla het menu over en ga direct naar zoeken.
Cordaid EN

Fransje Molenaar over de relatie tussen migratie, conflict en Europees migratiebeleid

Fransje Molenaar is senior onderzoekster bij de Conflict Research Unit van het Clingendael Instituut. Zij behaalde haar PhD in politicologie aan de Universiteit van Leiden. Haar specialisatie is de politieke economie van post-conflict landen, georganiseerde misdaad, en de invloed hiervan op politiek en stabiliteit. Migratie, vluchtelingen, mensensmokkel en corruptie zijn haar specifieke interesses. Op dit moment onderzoekt ze de mensensmokkelindustrie in Afrika, voornamelijk in de Sahel en Libië.

Hoe verhouden migratie en conflict zich tot elkaar?

‘Een paar jaren geleden was er op de Conflict Research Unit opeens veel vraag naar migratie- onderzoek. We wilden geen migratie-experts worden, maar migratie wel benaderen vanuit onze eigen expertise, namelijk conflict. Daarbinnen hebben we een aantal thematische benaderingen, zoals politics and crime, mijn specialisatie.

Ons eerste onderzoek was gericht op netwerken van mensensmokkel. Deze staan nooit los van de politieke context, zoals bijvoorbeeld de Libische kustwacht of politie. Wat betekent het als je gaat interveniëren? In hoeverre werk je dan eigenlijk samen met zulke netwerken? Hoe verhouden deze netwerken zich tot de strijdende actoren die daar actief zijn? Het migratiebeleid in de Sahel en Libië richt zich alleen op migratie, zonder oog voor de context waarin die plaatsvindt. Het is niet conflictsensitief, waardoor het in de praktijk bij kan dragen aan conflicten.

De relatie kun je natuurlijk ook omdraaien: conflict kan leiden tot migratie. Omdat we toegepast onderzoek doen, vinden we het belangrijk om te kijken wat er gebeurt bij de uitvoering van migratiebeleid en welke consequenties dit heeft voor conflicten.’

Waarom is het belangrijk om juist deze thema’s te onderzoeken?

‘Rond 2016 werd migratie een dominant beleidsthema in de Sahel en Libië. Veel andere interventies werden eraan gekoppeld. Ontwikkelingssamenwerking werd geframed als een manier om migratie te stoppen. De focus op migratie is nu minder geworden. Voor de Europese Commissie zijn we een rapport aan het schrijven over de relatie tussen conflict en migratie in het grensgebied tussen Mali, Niger en Burkina Faso. Van alle migranten die in Europa aankomen, blijkt maar 8% uit West-Afrikaanse landen te komen. Vergeleken met een aantal jaren geleden, is het beheersen van deze migratiestroom niet meer zo urgent voor de EU en Nederland. Maar toen wij in 2016 met dit onderzoek begonnen, was dit de grote beleidsprioriteit.’

 

“Het beleid richt zich veelal op grenscontroles en het monitoren van de migratiestromen. Terwijl juist deze veiligheidsdiensten en grenswachten vaak schuldig zijn aan misbruik van migranten.”

 

In het rapport The politics of irregular migration in the Sahel and Libya wordt geconcludeerd dat het EU-beleid de diversiteit van intra-Afrikaanse migratie buiten beschouwing heeft gelaten. Hoe beschrijf jij deze diversiteit?

‘Net als in 2016, geldt ook nu dat het merendeel van de migratie binnen Afrika blijft. Het is een stabiel percentage: van de migratiestromen in Mali, Niger en Burkina Faso is 70% seizoensgebonden migratie in de regio. Door klimaatverandering trekken herders naar andere gebieden, waarbij zij vaak grenzen overschrijden. Korte termijn arbeidsmigratie, ook naar Noord-Afrika, blijft het dominante patroon. Slechts een klein gedeelte daarvan, zo’n 30%, is migratie naar Europa.

Nog steeds maakt het beleid geen scherp onderscheid tussen deze verschillende soorten migratie. Het beleid richt zich veelal op grenscontroles en het monitoren van de migratiestromen. Dit is een groot probleem. Want juist deze veiligheidsdiensten en grenswachten zijn vaak schuldig aan misbruik van migranten. Het gevolg is een perverse dynamiek: de versteviging van grenzen – waarbij dus de meest gebruikelijke vorm van migratie wordt bemoeilijkt – kan tegelijkertijd de diensten steunen die misbruik maken van migranten. De EU kan op deze manier autoritaire regimes bestendigen door de rol die ze spelen in het bestrijden van migratie. Terwijl vooral hun veiligheidsdiensten niet altijd een goed track record hebben wat betreft mensenrechten. Zo ondersteunt de EU bijvoorbeeld Mali en Niger, democratieën die in de praktijk niet altijd even goed functioneren. Nogmaals: het beleid is niet sensitief voor conflict. Terwijl het juist gaat om vragen als: waar ga je investeren in zo’n land? Hoe staat die investering in verhouding tot andere doelen van de internationale gemeenschap, zoals rule of law en eerlijke verkiezingen?’

Er wordt veel gefocust op de grondoorzaken van migratie. Welke zijn deze grondoorzaken?

‘Ten eerste heb je push- en pull factoren: de mogelijkheden en onmogelijkheden om te migreren en de bestaande migratienetwerken. Het is een enorme uitdaging om een goed antwoord te geven op ontwikkeling en push- en pull factoren. Want beslissingen om te migreren worden zowel individueel als collectief genomen. Individueel nemen sommige mensen meer risico’s dan anderen. Collectief besluiten sommige gemeenschappen wie er gaan migreren om de ontwikkeling van de gemeenschap te dienen. Het is te simplistisch om alleen naar push- en pull factoren te kijken.

In mijn huidige onderzoek in Mali blijkt dat organisaties die informatiecampagnes organiseren om migranten in de regio te houden, aangeven dat dat moeilijk is. Er zijn namelijk geen goede alternatieven voor mensen om in hun levensonderhoud te voorzien. Dit is een veelvoorkomende grondoorzaak.

 

“Het grootste probleem dat we nu in de regio zien, is de toegenomen uitbuiting van migranten.”

 

In 2016 heeft het EU-beleid alle migratie in Niger tegengehouden, waardoor de migratiestroom door Niger naar Libië stagneerde. Mede hierdoor is het moeilijker geworden om vanuit Libië te vertrekken. De combinatie van deze factoren zorgde ervoor dat de mogelijkheid om naar Europa te migreren grotendeels wegviel. Tot midden 2016 was er een route naar Europa, die daarna min of meer gesloten werd. Op kleine schaal is wel een diversificatie van routes te zien en fragmentatie van de migratienetwerken.’

Door Europees beleid is de migratie door Niger naar Libië dus drastisch afgenomen. Welke impact heeft dat gehad in Niger?

‘Voor migranten is het duidelijk gevaarlijker geworden. De reis is langer en duurder, en de netwerken zijn kleiner. Binnenkort verschijnt een studie waaruit blijkt dat naarmate reizen duurder en langer worden, mensen veel kwetsbaarder zijn voor bijvoorbeeld mensenhandel. Ook opereren migranten meer ondergronds en is het veel moeilijker geworden om hen te helpen.

Het grootste probleem dat we nu in de regio zien, is de toegenomen uitbuiting van migranten. Deze uitbuiting gaat in veel landen gepaard met ontvoeringen voor losgeld. Dat gebeurde als eerste in Libië, waar migranten gevangen werden gehouden voor losgeld. Nadat migratie steeds verder ondergronds ging in Niger, gebeurde deze uitbuiting ook in Niger en Mali en verspreidde zich vervolgens verder naar Algerije en Marokko. Dit is een zorgwekkende trend. Deze ontwikkelingen zijn consequenties van het Europese migratiebeleid.

Het Europese beleid heeft ook grote impact gehad op de lokale bevolking in Agadez in Noord-Niger. Hier was een bloeiende smokkelindustrie. Door Europees beleid werd migratie een halt toegeroepen, waardoor de grootste bron van inkomsten voor veel bewoners wegviel. Tot op de dag van vandaag zijn mensen in Agadez bezig met overleven. De EU noemt hen veelal ‘smokkelaars’. Zelf noem ik het nooit smokkel, maar het faciliteren van migratie. Het gaat namelijk om mensen die eten op de markt verkochten of onderdak boden aan migranten. Toen mensen het goed hadden in deze regio, hadden mannen vaak drie of vier vrouwen. Nu zie je dat veel vrouwen verlaten worden door hun man, omdat deze zich meerdere vrouwen niet meer kan veroorloven. Vorig jaar hebben we onderzocht hoe mensen proberen om zich op lokaal niveau aan te passen. Het eerste jaar was er veel hoop dat de EU met alternatieven zou komen. Het tweede jaar waren mensen aan het interen op wat ze hadden; ze verkochten hun huizen en maakten hun spaargeld op. Het derde jaar is het gewoon overleven.

De EU had wel een klein project in Agadez opgezet, waar ze kleine bedragen gaven om bedrijfsplannen te ondersteunen. Daarnaast heeft het EU Emergency Trust Fund (EUTF) ontwikkelingsgeld geïnvesteerd in landbouw en in het versterken van het lokale bestuur. Het probleem met dit soort projecten is dat het tijd kost om deze op te zetten. Op grote schaal en op lange termijn kunnen deze projecten bijdragen aan de ontwikkeling van de regio. Maar toen de nood het hoogst was, was er alleen het kleine EU-project. Uiteindelijk hebben slechts 450 mensen uit deze pot geld gekregen. Ook waren er veel problemen met de uitvoering ervan. Het project zou opgeschaald worden, maar daar is het niet van gekomen: de EU was bang om het verkeerd te doen.

 

“De huidige mogelijkheden voor kenniswerkers en legale migranten zijn te beperkt om de bestaande vraag in Europa te kunnen vervullen. Hierdoor worden mensen de irreguliere migratie ingeduwd.”

 

Het heersende discours heeft ook niet geholpen: waarom helpen we smokkelaars? In werkelijkheid bestaat er een heel spectrum van betrokkenen die bij het faciliteren van migratie betrokken zijn. Zij worden allemaal geraakt door het EU-beleid. Zoals busmaatschappijen, die de migranten van de hoofdstad naar Agadez toebrachten. Zoals mensen die winkels hadden waar migranten naar huis belden of eten kochten. Zoals vrouwen die mutsen breiden die migranten in de woestijn tegen de kou konden dragen. Of zoals mensen die plastic containers verkochten om water mee te nemen. Voor al deze mensen was migratie een belangrijke bron van inkomsten.’

Terug naar de grondoorzaken van migratie. Zie je een rol voor Nederland om deze aan te kunnen pakken?

‘Ik ben niet zo’n voorstander van de grondoorzakenbenadering. Migratie is van alle tijden en wordt ook als coping strategie gebruikt. Het is belangrijk dat mensen de ruimte krijgen om naar plekken te gaan waar ze beter kunnen (over)leven, zeker met het oog op klimaatverandering. Daarbij komt dat maar 8% van de migranten in Europa van West-Afrikaanse komaf is. Het is nu dus niet noodzakelijk om mensen op hun plek van herkomst te houden. Dat is onnatuurlijk en er is geen urgente reden voor.

Een studie van een van onze partners bij een project voor de Europese Commissie laat zien dat een deel van de West-Afrikaanse migranten al een baan in Europa heeft gevonden. Zij reizen naar bijvoorbeeld Duitsland of Frankrijk om daar met die baan (vaak op medisch terrein) aan de slag te gaan. Als ze in deze Europese landen aankomen, worden ze geregulariseerd.

Er bestaat vraag naar migranten in Europa, die alleen maar zal toenemen. Waarom kunnen mensen dan pas bij aankomst geregulariseerd worden? Waarom kunnen ze niet gewoon met het vliegtuig komen? De huidige mogelijkheden voor kenniswerkers en legale migranten zijn te beperkt om de bestaande vraag in Europa te kunnen vervullen. Hierdoor worden mensen de irreguliere migratie ingeduwd.

De discussie moet uiteindelijk toe naar hoe we legale migratie kunnen versterken. Het hangt grotendeels van het politieke beleid af hoe we dit kunnen realiseren. In de politiek gaat het om maatschappelijk acceptabel beleid. Onderzoekers en ontwikkelingsorganisaties hebben vaak een ander beeld van wat maatschappelijk acceptabel is dan wat de media presenteren. Een belangrijke vraag voor beiden is: hoe kunnen we het debat bijsturen?’

Zie je daarbij ook een rol voor organisaties als Cordaid? Hoe kan dat het beste aangepakt worden?

‘Met deze vraag worstelen zowel ontwikkelingsorganisaties als onderzoekers. Normaliter doen we ons verhaal aan de hand van feiten. Maar de focus ligt tegenwoordig meer op onderbuikgevoelens. We moeten naar een hele andere manier van communicatie zoeken. Hoe brengen we een standpunt over? Ik denk dat het belangrijk is om mensen in contact te brengen met de realiteit van anderen. Het persoonlijk spreken van migranten of vluchtelingen kan leiden tot een beter inlevingsvermogen. Deze twee werelden moeten we bij elkaar brengen, zodat het debat minder gevoerd wordt vanuit angst voor het onbekende.’

 

“Onze Europese prioriteit is een hele andere dan de lokale prioriteit, zeker wanneer het aankomt op ontwikkelingswerk.”

 

Door in te zetten op het verbeteren van leefomstandigheden in het land van herkomst zou migratie naar Europa worden gestopt. Hoe zie jij de relatie tussen ontwikkeling en migratie?

‘Over het algemeen is het stoppen van migratie niet de beste of meest realistische en duurzame strategie. Het is extreem Europees gedreven. Daarbij loop je het risico de lokale noden en prioriteiten over het hoofd worden gezien. In de praktijk is dit al een obstakel gebleken. Er is bijvoorbeeld veel ingezet op de terugkeer van migranten. Daarbij is geen rekening gehouden met de afhankelijkheid van veel landen van herkomst van de financiële bijdrage van de diaspora. Vaak is de diaspora politiek en economisch gezien heel belangrijk. In Senegal bijvoorbeeld heeft de diaspora stemrechten. Onze Europese prioriteit is een hele andere dan de lokale prioriteit, zeker wanneer het aankomt op ontwikkelingswerk. Wiens prioriteit wordt dan gevolgd? De realiteit is dat de agenda van de donor altijd een grote rol speelt. We moeten daar onze vraagtekens bij blijven zetten.’

Waar zou het Europese migratiebeleid zich op moeten richten?

‘Het Europese migratiebeleid moet zich ten eerste focussen op de regularisatie van intra-Afrikaanse migratie. Omdat het een belangrijke overlevingsstrategie is in de regio, is het belangrijk om ervoor te zorgen dat deze zo goed mogelijk gefaciliteerd wordt. Ook moet getraceerd worden waar de migratiestromen daadwerkelijk naartoe gaan en onderzocht worden hoe deze plekken aantrekkelijker gemaakt kunnen worden. Het gaat dan bijvoorbeeld om bepaalde regio’s in Marokko, Ivoorkust of Senegal. Dit zijn regio’s waar migranten naartoe trekken vanuit hun interne overlevingsstrategieën. Door te investeren in deze plekken wordt mensen een alternatief geboden, in plaats van enkel te benadrukken dat ze moeten blijven waar ze zijn, zonder mogelijkheden. Het is dus belangrijk om te kijken naar wat al goed gaat en dat te versterken.

Verder is het belangrijk dat de beleidsprioriteiten van de EU met elkaar stroken. Verschillende beleidsterreinen moeten niet worden gezien als losse kokers. Er moet bijvoorbeeld voorkomen worden dat aan de ene kant een mensenrechtenprogramma wordt opgezet, en aan de andere kant veiligheidsdiensten getraind worden die mensenrechtenschendingen begaan. In de praktijk is het moeilijk beleidsprioriteiten op één lijn te krijgen. Op zijn minst moet die intentie er zijn.

Ten slotte moeten de mogelijkheden tot legale migratie verbeterd worden. Dat zal tegelijkertijd bijdragen aan een positiever beeld over migratie. Maar gezien de politieke realiteit is dat moeilijk.’

“Migranten zijn genoodzaakt om dit soort mensensmokkel netwerken tijdens hun reis in te schakelen.”

 

Je onderzoek focust zich ook op de relatie tussen migratie en mensensmokkel. Kun je die link toelichten?

‘In de regio waar wij werken zijn mensensmokkelnetwerken. Sommigen lopen van West-Afrika tot Europa. Het merendeel van de migratie tot de grens van Noord-Afrika gebeurt via gewone busmaatschappijen. Dit is mogelijk door de Economic Community Of West African States (ECOWAS) overeenkomst, waardoor mensen vrij kunnen reizen. Pas als ze op het grensgebied van Noord-Afrika komen, moeten ze de stap maken naar mensensmokkelnetwerken. Vanaf daar rijden er ook geen bussen meer. Mensen moeten de woestijn door die ze niet kennen. Als mensen bijvoorbeeld door Noord-Mali moeten reizen waar een conflict is, hebben ze iemand nodig die kan onderhandelen met de verschillende gewapende groeperingen. Vooral migranten in Noord-Mali gaven aan dat ze mensensmokkelaars zien als personen die hen kunnen beschermen en helpen. Migranten zijn genoodzaakt om dit soort mensensmokkelnetwerken tijdens hun reis in te schakelen.’

Is het beleid zich hier genoeg bewust van of is dit een lokale realiteit waar niet zoveel mee gedaan wordt?

‘Deze informatie is wel bekend. Dat is ook de reden waarom het Europese beleid zich op Agadez in Noord-Niger ging richten: om daar migratiestromen via mensensmokkelnetwerken te stoppen. Problematisch was wel dat het ECOWAS-verhaal teveel over het hoofd werd gezien. Binnen ECOWAS bestaat vrij verkeer van goederen en personen. Daar kwam een Europees gedreven beleid overheen, die dat vrije verkeer van mensen aan banden wilde leggen. Hetzij door het invoeren van grenscontroles, hetzij door migratie via Agadez stop te zetten. Nu worden mensen 800 kilometer voor de grens met Libië al gestopt. Dat is in strijd met de regels van ECOWAS. Daar zit dus een spanningsveld tussen de Europese beleidsprioriteiten en ECOWAS.

In 2016 sprak ik met een dame van de overheidsinstantie van migratie in Niger. Zij gaf aan onderschat te hebben hoe belangrijk migratiebeheersing was voor Europa. Als Afrikaanse landen zijn ze te laat geweest om een gezamenlijk standpunt over migratie in te nemen.’

Zijn er op basis van je onderzoek en de trends bepaalde thema’s die je relevant vindt voor de komende jaren?

‘Een van de belangrijkste bevindingen uit ons huidige onderzoek is de enorme toename van ontheemden. In Burkina Faso is het aantal Internally Displaced Persons (IDP’s) vorig jaar verduizendvoudigd. Daar komt nu een enorme humanitaire crisis aan. Burkina Faso is van nature niet een land met een sterke humanitaire infrastructuur; er is altijd meer geïnvesteerd in ontwikkelingssamenwerking. Organisaties moeten nu de switch maken van ontwikkeling naar een humanitair mandaat. De thema’s ontheemding en intra-Afrikaanse migratie zullen alleen maar groter worden. Vooral in combinatie met klimaatverandering. De angst is hierbij of deze mensen naar Europa komen. Dat lijkt niet het geval te zijn.

Verder denk ik dat de stunt van Erdogan vorige maand, waarbij hij de grenzen naar Europa tijdelijk openzette, een belangrijk thema zal zijn. De EU zet momenteel met het migratiebeleid sterk in op samenwerken met andere regimes. Zij heeft dat in het verleden ook gedaan met Kadhaffi in Libië. Dit houdt echter stand zolang het duurt. Het zijn geen permanente oplossingen. Op je vraag wat de komende jaren relevante thema’s worden, zie ik misschien weer zo’n Turkijedeal inklappen. Wat dat betreft was Agadez in Libië illustratief: zodra er een mogelijkheid tot migratie is, kunnen mensen die ook heel snel vinden. Het wordt dan een pull-factor. Juist omdat er geen legale alternatieven zijn, is het alles of niets geworden.’

Welke genderdimensies spelen bij migratie?

‘Er migreren meer mannen dan vrouwen. Ook zijn vrouwen veel kwetsbaarder. Cijfers over misbruik zijn voor vrouwelijke migranten consequent hoger dan voor mannelijke migranten. Hetzelfde geldt voor mensensmokkelcijfers. Bovendien zijn de consequenties voor vrouwen in Agadez veel zwaarder geweest dan voor mannen. Mannen hadden meer overlevingsstrategieën tot hun beschikking. Veel vrouwen bleven achter met kinderen en moesten zichzelf opeens zien te redden.’

Dit interview is afgenomen binnen het MIND-project. MIND staat voor ‘Migration, Interconnectedness, Development’ en is een driejarig project dat mede gefinancierd wordt door de Europese Commissie. In dit project werkt Cordaid samen met 11 Europese Caritas-partners, met als doel bewustwording te creëren onder beleidsmakers en het publiek over de link tussen migratie en ontwikkeling.